日本第一次承認私人土地所有權是在1871年12月太政官宣布廢除東京的武家土地和町地，這是在法律上正式承認了私人擁有土地，而不是只有土地的使用權。
為了推動地稅改革，也就是從舊幕府時代的實物地租轉為貨幣地租，維新政府迫切的需要確定土地的所有人才好進行徵稅，這就是1872年維新政府通過三次發放地券，確定了全國土地所有權歸屬的最大推動力。
但是這種土地確權的過程中，政府剝奪了農民在舊時代上繳貢稅後可以使用的公地，這些公地是農民放牧和獲取燃料的來源。其次就是過於偏袒過去的二地主和商人，按照傳統習慣，許多人都聲稱自己擁有土地，證據由村長保管，但村長一般都會傾向於高利貸者和二地主，從而將土地所有權的證明發放給了他們。
對於那些農民來說，世代耕種的土地突然變成了別人家的東西，自己反而變成了佃戶，這自然是難以忍受的，因此各地都爆發了農民騷亂事件，最終被對維新政府不滿的舊武士們所利用，釀成了1877年的西南叛亂事件。
在維新政府的強力鎮壓下，試圖恢複舊時代的武士-農民叛亂被鎮壓了下去，但是農村的情況並沒有因此而得到改善。舊幕府時代，地稅是五公五民，維新政府制定的地稅為地價的3%，按照收穫量計算約佔24.5%，比幕府時代減少了4.5%，但這僅僅是理論上的演算法。
把1%的地方稅加到地稅上後，明治時代的土地稅和幕府時代的封建稅賦就相差不大了，但是幕府時代收取的是實物稅，也就是說交給幕府的稅賦是固定的分成，好的年份固然要多交，差的年份卻也可以獲得減免，而明治時代則是不管年景如何都收固定的貨幣稅，且只收貨幣。
這種稅收方式對於佃戶和地主的影響倒是不大，前者向地主繳納實物，而地主可以儲備糧食待到高價時賣出。但是對於自耕農來說，新的稅收方式就相當的苛刻了，秋收時節是糧食價格最低的時候，但是為了繳納地稅自耕農就不得不出售至少四分之一以上的收成，在這個過程中被商人盤剝是不可避免的，要是遇到收成不好的年景，自耕農就只能去借高利貸，甚至要出賣女兒以繳納地稅。
於是從1883年到1890年，因為拖欠地稅而被沒收土地並拍賣的農民達到了367744人，土地拍賣的面積達到了47281町步。這些被拍賣土地的價值總額大約是拖欠地稅金額的27倍，推行地稅改革條例十年之後，佃耕土地面積從耕地面積的31%上升到了40%，大量的自耕農破產成為了佃農。
一位外國人對當時的日本社會是這樣描述的，「在1884年，日本本土（包括城市在內）的土地買賣價格總額已經高出地價總額的4.8%，而1886年這一比率甚至高達5.1%……在20年內，在舊日土地所有人的土地被剝奪後，緊接著又發生了土地所有人的轉變；從經濟和社會的角度來說，日本所經歷的困難甚至超出大革命時期的法國。」
而鄉村貧苦農民組織的借金黨，一個為反對大規模沒收土地而成立的組織，他們在伊豆散發的告示和傳單中這樣說道：「現在的鄉村，13%的利率已經被認為是非常厚道的利率水平，將本息償還期限從三年延長到五年也是仁厚的做法。」
農民的生活是如此的困苦不堪，以至於農民暴動事件貫穿了整個明治時代也就不足為奇了。在西南戰爭之後，試圖打倒維新政府的農民起義是消失了，但是反抗政府的農民運動卻始終沒有停歇。不過隨著地主階級對農民運動加以干涉引導，減租減息和反對高利貸的底層農民運動被壓制了，土地所有人對政府的反抗，也就是所謂的農本主義成為了農民運動的主流。
農本主義的核心訴求是，要求給與地主階級以政治權利，反對政府對工商業的扶植政策，保證大米的價格，至於減租減息的問題則被稍稍提及，但並不要求具體的政策，也就是只有一個口號，而無實質性的內容。
而農本主義者除了地主階層這個支持者外，還有另一個龐大的群體-小商業資本家，他們都和大米的交易、高利貸和地方小額投資相關，農村的凋敝首先就影響到了他們的生意，米價的波動也危害了他們的商業利益，所以他們是比地主階層更加激進的反財閥和反藩閥政治的力量。
相比之下，靠著地租過日子的地主階級，其實並不是想要和藩閥、財閥進行鬥爭，而是想要把農民的不滿從自己身上轉移開，畢竟他們才是和農民最為接近的社會階層。農民的怒火很容易就會燒到他們身上，如果沒有其他目標吸引農民的仇恨的話。
這一次農本主義者對西園寺內閣發起攻擊，也確實是農民的日子真的過不下去了，再不縮減國家開支，讓農民喘口氣，搞不好農村就會再一次爆發暴動事件了。所以在看到獲得戰爭賠款無望的情況下，縮減軍備，整理國家開支，對農村經濟進行扶植，自然就是農本主義者的第一想法。
只是這一次農本主義者對政府的批評，顯然被有意的放大了，不少報紙突然翻找出了一些陳年舊事，表示當初確認土地私有權時出現了很多問題，不少地主實際上是冒領其他人的土地，從而積累了自家的財富。
此外東洋經濟新聞報聲稱：地主除了繳納地稅之外並不承擔任何土地耕作成本，但是從土地收益中獲得的份額卻超過了農民的所得，這同樣也是不合理的情況。
該報還羅列了一系列的數據，幕府時代國家拿走土地收穫的5成，管理農民的村長獲得18%，農民保留收穫的32%。但是到了今天，農民保留的收穫依舊在32%，國家收取的不到12%，但是地主拿到的土地收穫卻上升到了56%，這樣的分配方式顯然是不合理的，但不是國家拿走的太多，而是地主拿的太多了。
在東洋經濟新聞報刊登出這一系列土地調查收入的文章之前，大家普遍都沒意識到地主在土地收益中佔據了這麼高的比例，大家都習慣於用當年的分配比例來主張地稅過高，並把農民困苦的生活歸咎於地稅過高。
但是二三十年過去後，固定的地稅對於不斷高漲的米價來說其實是相對貶值了，原本主張每六年更新地價從而調整地稅金額，但一直沒有更新過，而地主通過分成地租和囤積居奇的手段，極大的侵佔了農民所得，只不過在貨幣地稅和實物分成地租及高利貸的掩蓋下，大多數人並沒有意識到這點。
東洋經濟新聞報由此提出了兩項建議：要麼糾正當初確認土地私權中的錯誤，把所有土地重新收歸國有，然後再公平的分配給所有國民；要麼對全國土地重新登記，對於完全脫離農業生產的地主徵收其土地，然後分配給無地農民進行生產，對於在鄉地主則設定限額，對超出限額部分進行徵收。
東洋經濟新聞報對農村制度的系列報道和提出的建議，迅速的把輿論的焦點集中到了自己身上。地主階級對於東洋經濟新聞報簡直是深惡痛絕，一度要求政府查封這等煽動暴行的不良報刊，不過也有許多知識分子、農民組合、工人階級對東洋經濟新聞報表示了支持，認為該報代表了日本知識界的良知。
向來主張對農民運動和自由民主思想進行嚴厲查禁的官僚們，這一次對東洋經濟新聞報掀起的徵收地主土地輿論表現出了極大的忍耐力，並沒有上門對該報進行警告並要求報社改正自己的報道方向。於是輿論在整個七月下旬不斷發酵，就連眾議院內的民黨們也感受到了，對於當前的土地制度加以改革似乎已經成為了社會公眾一致的意願。
這個時候，縮軍和整理國家開支已經不是輿論關注的熱點，推動土地制度的改革才是公眾所關心的重大事項。農本主義者之間也因此發生了分裂，保守主義者在這個關鍵的問題終於表明了自己的立場，他們反對任何對土地制度上的變革，而改良主義者則認為可以適當的對土地進行調整，但反對國家強行徵收地主土地。
農本主義者的分裂，使得議院內各黨都出現了動蕩，政友會的原敬不得不前往拜訪西園寺首相，想要了解政府對於當前輿論的焦點土地改革問題是怎麼看的。
雖然原敬退出了現政府，但是其依然是政友會的核心，而且還是越來越重要的核心。政友會雖然已經成為議院內第一大黨，但是政友會的黨員人數此時也不過才4萬不到，相對於150萬的資格選民，還不到3%的比例。
所以在西園寺組閣之後，原敬就開始推動對政友會的改革，一方面是邀請技術官僚加入政友會制定黨的經濟政策，另一方面就是聯合地方名望家，試圖打破當前政友會內部的地方主義。
政友會名望家議員可以劃分為九州、中國、四國、近畿、北信、東海、關東、東北八大軍團，每個軍團都有自己的利益代言人，甚至有自己的黨團和幕僚體系。這是政友會成立時留下的歷史遺留問題，也代表著這一組織並不是因為統一的政治理念而成立的，而是為了權力而集合起來的。
松田正久作為九州派的領袖，是黨內的溫和派，而原敬則是主張改革黨團的激進派了。原敬顯然要比松田正久或其他黨內領袖更加明白政黨存在的意義和目標是什麼。所以在西園寺組閣之後，他就積極的推動了政友會在政治理念上的轉型。
在組閣之前，政友會許多人和進步黨有著密切的聯繫，都是抗稅主義者，原敬也是其中之一。但是在西園寺組閣之後，原敬就轉而支持積極的財政政策，以此拉攏技術官僚，但是在地方上又全力支持地方名望家對於政治的壟斷，從而營造起了中央技術官僚和地方名望家之間的聯盟。
私鐵國有化政策，正是這一聯盟的利益所在。雖然因為海軍突然出聲攪局，使得私鐵國有化案被迫擱置，但原敬並不認為自己的整黨方針是錯誤的，恰恰相反的，他反而意識到了和軍部合作的重要性，如果他事前能夠獲得陸軍的支持，那麼也就不會出現在內閣會議上被海軍攔截的局面了。
因此在辭去內務大臣的職位後，原敬就把精力放在了和陸軍接觸，被迫下台的桂太郎也正好試圖在政治上尋找幫手，桂太郎對於自己的下台也是不服氣的，他覺得自己壓根就沒能真正的向國民表現出自己的政治理念就被輿論給拉下馬了，這是天時不利於自己，而不是自己的能力不行。
桂太郎知道自己不是山縣有朋，不能動輒打著天皇的名義去對抗輿論，所以他想要和民党進行合作，以待東山再起的機會。原敬和桂太郎兩人的接觸，完全是各取所需的政治聯合了。
只是原敬還沒有梳理好黨內的關係，這邊土地改革的問題又引爆了地方名望家和農民之間的矛盾，順帶著讓政友會內部也發生了分裂，他當然不能讓這些地方名望家對政友會感到失望，於是便匆匆來拜見了西園寺首相。
西園寺公望第一時間就召見了原敬，他對於這位政友會的支柱還是相當信任的，哪怕對方提出的私鐵國有化方案沒能成功，他也並不認為原敬就會因此消沉下去。因此在看到原敬時，他還忍不住抱怨了幾句，「你離開政府，真是讓我白了不少頭髮啊…松田壓不住內務省的官僚，時局真是越來越亂了。」
原敬已經習慣了西園寺講話的風格，他知道有時候把西園寺的話當真的話，就是給自己找麻煩了。當他還在內務省的時候，估計這位也會對松田說，他當內務大臣可真是替內閣樹立了不少敵人。
因此原敬和西園寺稍稍寒暄了幾句，就把話題引入了正題，「最近外面對於土地制度的批評可謂是甚囂塵上，說是要對土地制度進行大的變革的小道消息也是多如牛毛。政府難道不打算對此約束一二嗎？要是讓謠言影響了政治，今後輿論就會變得越發的肆無忌憚了。我以為，這不是國家之福啊。」
西園寺看著原敬沉吟了數秒後說道：「確實不能讓謠言影響政治，但是現在國家正面臨財政上的難關，民眾把精力集中到土地制度改革的問題上，總好過讓他們盯著國家財政上的問題不放。
這場戰爭我們至少花掉了13到14億日元，如果加上戰後的善後問題，估計15億日元都打不住。按照大藏省的計算，至少十年內我們都得靠著借款過日子。所以，我們迫切的需要尋找新的財源，以解決政府的財政問題。
對於土地制度的改革，老實說，這也是一個可能的選項…」
原敬頓時皺起了眉頭說道：「閣下，土地制度或者確實有不公平的地方，但是由我們來推動土地改革恐怕是不妥當的。政友會許多同志都是來自地方的名望家，他們都是反對土地改革的，您的決定也許將會造成本黨的分裂，我懇請閣下對這一問題進行慎重的考慮。」
西園寺公望伸手撓了撓頭，然後一臉苦惱的說道：「其實這不是我的意見，而是許多人的看法。當然，他們也不是真的要在全國推動土地制度的變革，只是希望能夠在這個時候讓民眾耐心的等待政府做出決策來。
所以，到時或者會選擇一兩個地方作為試點，拖過了這一時間段，等到經濟轉好，我們就可以宣布試點失敗，然後維持現狀不變了。政友會即便有一些人反對，也不能妨礙政府的大局。」
原敬發覺退出現政府還是有壞處的，若他現在還是內務省大臣，那麼就知道到底發生了什麼樣的變化，但是現在么他只能靠猜測來判斷，西園寺的話語幾乎表明開啟土地改革的試點是不可阻止的了，哪怕因此造成政友會的內部分裂，他也不會做出退讓，這就是一個相當壞的兆頭。
原敬沉默的思考了片刻，終於再次出聲問道：「這個許多人的意見，是不是也包括軍部在內？」
西園寺沉思數秒便點頭回道：「陸軍的態度雖然還不明確，但海軍是贊成的。」
原敬突然想到了什麼，又開口問道：「海軍支持土地改革，是不是和海軍提出的充實工業基礎的方案有關？」
西園寺點頭默認，原敬略一思索又問道：「那麼試點的地方會選在什麼地方？」
西園寺沉吟了片刻後說道：「決定選在關東地區，不少人傾向於在東京都附近找個地方試驗，大家都盯著，有問題也能及時叫停。」
原敬打消了反對土地改革的想法，西園寺既然已經把工作推進到了這一步，那麼繼續反對並不會改變其的主張，反倒是令他和西園寺之間對立起來了，現在的地方名望家還沒有資格讓他這麼做。他開始考量，政友會該如何利用這一事件獲得什麼好處了。